改革既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸。电力体制改革亦然。从1997年1月电力行业政企分开,到2002年电改5号文,再到2015年3月份发布电改9号文,我国电力体制改革逐渐深入。11月30日,“9号文”6大核心配套文件出台,电力体制改革继往开来,再次启程。
发电企业积极
电网条件*好
“9号文”延续了5号文“管住中间、放开两头”的改革思路,将有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本放开配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,逐步打破垄断,改变电网企业统购统销电力的状况,推动市场主体直接交易,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 11月30日,《关于推进输配电价改革的实施意见》、《关于推进电力市场建设的实施意见》、《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》、《关于有序放开发用电计划的实施意见》、《关于推进售电侧改革的实施意见》、《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》6文齐发,进一步细化、明确了电改有关要求及实施路径。
售电侧是“放开两头”的组成部分,其在电改中的重要性不言而喻。根据配套文件,电网企业、发电企业均可组建售电公司。
据国家能源局电力司负责人介绍,“中发〔2015〕9号文提出多途径培育市场主体,并未禁止电网企业参与市场化售电业务。售电侧改革试点阶段,允许各地探索电网企业投资成立独立法人资格的售电公司,参与市场化售电业务,并在总结试点经验基础上,修订完善电网企业参与市场化售电业务相关政策。”
“电网企业参与售电业务条件*好、竞争力*强。因为对于售电企业所需的硬件、软件条件,电网企业目前均已具备。现有电网企业只需换一个名称即可转身为售电企业。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强说,“但因售电放开会瓜分其市场份额,所以电网动力不足。相比而言,发电企业积极性*高。”
“发电企业参与售电业务,是参与日益激烈市场竞争的必然选择。”大唐集团公司办公厅政策研究室杨新林撰文表示,“向产业链下游延伸实现发售一体化,实现发电、售电业务相互协同、相互支撑,能够应对发电侧电量、电价放开的影响,更好实现存量发电资产价值;能够培育新的利润增长点,优化资源配置和战略布局。”
据记者了解,售电量是决定发电企业业绩的重要因素。当前电力供需形势宽松,如何扩大市场份额、提升售电量,对发电企业尤为重要。在售电放开后,发电企业可以组建售电公司,直接参与售电;另一方面,发电企业可以将电力卖给其他售电公司,相当于将售电业务外包给专业售电公司。两者都是发电企业提高售电量的决定因素,由于事关企业业绩,所以发电企业积极性极高。
新能源发展再无后顾之忧?
“5号文”发布以来,我国电源结构发生了显著变化。特别是“十二五”期间,风电、太阳能发电增长迅速,目前装机分别超过1亿千瓦和4000万千瓦。但近年来,新能源消纳形势严峻,出现大量弃风、弃光现象。“从一定程度上讲,能否有效解决弃风弃光弃水问题,将是考量本次电改成效的重要目标之一。”国家能源局新能源司负责人表示。
中国人民大学国发院能源中心主任郑新业认为,配套文件为清洁能源的接入和发展提供了强大的制度保障。据了解,此次电改配套文件明确了多项具体措施,以推动新能源更好发展。例如,建立清洁能源优先发电制度,优先安排风能、太阳能、生物质能等可再生能源保障性发电;允许拥有分布式可再生能源电源的用户和企业从事市场化售电业务。
但据国家能源局新能源司负责人介绍,根据目前我国行业发展现状,单纯通过行政手段或市场机制都无法根本解决新能源并网消纳问题。下一步,在存在新能源限电情况的地区,能源局拟通过发电计划方式优先安排一部分新能源保障性发电量,保障新能源项目合理收益的基本利用小时数;其余超出保障性范围的新能源发电量鼓励参于市场交易,通过市场竞争机制保障优先上网。双管齐下,保障新能源项目基本收益,促进新能源产业发展进步。
中国电力建设集团公司发文解读6个电力体制改革配套文件时也认为,“优先发电制度从法规层面解决了清洁可再生能源的制度制约,开放社会资本带来电网投资与**热潮,将从资源利用水平上提高对清洁可再生能源的电网消纳能力。可以预期,清洁可再生能源将迎来长期稳定利好的发展周期。”
但林伯强认为,不应对配套文件在解决新能源消纳问题上给予过高期望。事实上,在2005年通过的《可再生能源法》就已要求全额消纳可再生能源电量。但在现实执行方面,有很多制约因素,无法落实。“在电力过剩的大环境中,大家销售的都是同样的商品,很难有哪一个电源板块一枝独秀。”
同时,值得注意的是,虽然配套文件《关于有序放开发用电计划的实施意见》在“总体思路和主要原则”中,提出“在确保供电**的前提下,优先保障水电和规划内的风能、太阳能、生物质能等清洁能源发电上网,促进清洁能源多发满发”,但其中“确保**”、“规划内”等前提条件,也意味着新能源发展不能毫无顾忌。
另外,一位不愿具名的权威人士也对记者表示,“现在电力行业过剩,不是单指火电、水电等某个电源门类的过剩,而是‘电力’整体的过剩。所以,新能源行业也难以独善其身,应该共同参与到控制发展节奏中来。”
换言之,电力行业涉及电源结构调整、经济社会用电需求等多个方面,这使得电力体制改革难度极高,推行期间不免出现诸多难以预料的问题。此次9号文和相关配套文件并未明确改革时间点,也从侧面反映出改革难度之大。
改革只有一个目标,即提高效率。但改革并非必然导致效率提升。有的改革能够成功,有的则不然。所以,不应盲目乐观或悲观。电改体系庞杂,需要有序推进。任何政策文件在执行中出现问题时,需及时修正,而不应动辄否定全盘;小有成绩时,切忌冒进。电改再启程,需兼备勇气和耐心。