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推进新型城镇化过程中充分保障农民土地承包经营权益的建议

推进新型城镇化是我国经济增长的重要引擎，是扩大内需的主要载体，也是解决制约我国经济持续健康发展的一个重大结构性问题。城镇化的主体是农民，城镇化的实质是将农民变成市民；高度重视土地承包权益等农民切身利益问题，进一步完善实施新型城镇化的制度平台，对于加速城镇化进程尤为重要。
一、土地承包法的相关规定
为赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，我国于2003年3月1日起颁布实施了《中华人民共和国农村土地承包法》。在该法中，针对农民进城、农民子女继承等情节，作出了两条具体的规定。
1、对土地承包经营权能否存续的规定
土地承包法**十六条中规定：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。
依据本条规定，农民若选择落户市区，将不再拥有集体土地承包经营资格，无法继续经营或流转其原先承包的集体土地。
2、土地承包经营权收益及继承的规定
土地承包法第三十一条规定：承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。
依据本条规定，农民可以依照继承法的规定继承土地承包收益；针对耕地、林地、草地等不同种类的农业用地，法律规定农民继承人可以在林地剩余承包期内继续经营承包的林地，但对农民继承人是否可以继续经营承包的耕地、草地没有作出明确规定。
二、土地承包经营权相关规定的影响分析
在推进城镇化进程中，土地承包法的这两条规定在发挥积极作用的同时，也对农民工转化为市民产生了一定影响。
推进新型城镇化过程中充分保障农民土地承包经营权益的建议
一方面，通过法律条文的形式，明确了村集体可以收回进市农民承包的耕地和草地，增强了村集体组织对本村土地的控制能力，有利于维护正常的农业生产秩序，对稳定三农发展具有积极作用。
另一方面，在土地承包经营权的保护上，分别对迁入小城镇和迁入市区的农民作出不同规定，实质上是支持农民迁入小城镇，而不鼓励农民迁入市区。从城镇化的发展规律来看，受不同地域、不同发展阶段等因素的影响，并不是各地都适合通过发展小城镇的方式来推进城镇化；这种一刀切式的制度安排，忽视了部分地区通过扩大市区规模推进城镇化的发展需求，不利于农民工向市民进行转化，对于推进新型城镇化具有一定的负面影响。
三、加强农民土地承包权益保护的对策建议
加快我省新型城镇化发展步伐，要着力关注不同城镇化发展模式下的农民土地承包权益保护问题，探索农民土地承包权益保障新路径。
一是推动待遇平等化。为有效衔接现行法律规定，应采取适当的城市建设模式，使部分进市农民与进镇农民同等享有土地承包权益。推行主城区卫星城镇的建设办法，不改变卫星城原有的小城镇区划名称，以主城区的建设标准进行建设。对迁入城市新区、郊区的农民，应当根据其个人意愿，允许其保留农业户口。
二是��立利益补偿机制。针对由本地农村迁入市区且失去土地承包经营权的农民，制定出台相关政策，对其进行一定的经济补偿。所需补偿资金可从土地出让金地方留成部分等渠道筹措，补偿标准参考本地农地流转的平均价格制定，补偿期限为本轮土地剩余承包期[1]。研究制定异地农民迁入本地市区的利益协调及补偿办法。
三是支持城乡双向流动。加强对入学农民子女、承包期内回流农民等群体的保护，研究制定双向流动保障措施。对因入学办理农转非的农民子女，在校期间允许其通过赠予、托管、租借等多种形式处理土地承包经营权；完成学业后2年内，保留其返回原籍、获得土地承包经营权的资格。承包期内迁入市区的农民，3年内持续失业时间超过1年以上，允许其返回原籍，并保障在下一轮土地承包期获得承包经营权。支持承包期内入市农民返乡从事现代农业生产。
四是开展土地承包经营权换社保试点。借鉴浙江嘉兴、四川邛崃、江苏靖江等地经验，按照“两分两换”的方式，即宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，积极在我省部分地区开展这一试点，探索土地承包经营权转化的相关经验和做法。
五是设立土地经营权流转交易中心。土地经营权流转交易中心是农业用地市场化流转的基本平台，是体现流转土地真实价值的重要保障。加快设立土地经营权流转中心，研究制定流转土地准入和退出办法，积极开展其他相关配套工作，可以有效增强土地流转的秩序，扩大流转规模，并将为培育新型农业经营主体创造有利条件。

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