来源：中国环境报 更新时间：3-31 09:15
30年来中国城市化率迅速提高，但伴随着经济发展，环境问题日益严峻，尤其是水污染问题。
以珠三角和长三角为例，近10年来，这两个地区以污水处理设施为代表的环境设施大量建设，但是，水环境质量并没有因为设施水平的提高而得到显著改善。
清华大学水环境治理机制课题组日前对江苏江阴和深圳龙岗这两个典型的快速城市化区域进行了专题调研，对这两个地区两种不同的污水处理常规建设模式进行了比较分析。
污染源责任模式:江苏江阴
责任清晰大量资金愿意进入
江苏省江阴市多年位居我国百强县**之列，2008年实现地区生产总值1530亿元，总人口120万。北枕长江，南近太湖，地处苏锡常“金三角”的几何中心，地理位置决定了江阴污水处理工作的艰巨性。目前，江阴市工业污染源废水达标率、各污水处理厂总体水质达标率分别达93.3％和92.6％，污水主管道累计超过1300公里，城市生活污水综合处理率达85％以上。
江阴治理模式在乡镇经济发达的江浙地区很具有代表性。在这一模式之下，江阴市政府将治理责任层层下放，由镇政府主导环境设施的建设和规划，也由镇政府进行治理模式的选择，涉及特许经营服务的合同也是镇政府与污水处理企业签署的。同时，镇财政也要担负一些政府投资和支付污水处理服务费的工作。
治污责任层层下移 激励政策刺激村镇治污市场
在乡镇经济迅速发展的背景下，江阴市按照治污责任的行政区划原则，将治污任务层层下移，按照市、镇、村三级所形成的城市——乡镇——乡村区域体系规划和建设污水处理设施。这期间经历了两个阶段:2003年，江阴市政府出台激励政策规定，在规定的期限内启动建设村镇万吨级以上的污水处理厂将由市财政给予300万元补贴，每增加5000吨处理规模，市财政再增加100万元补贴。这一激励措施迅速激活了江阴市村镇治污市场，各个村镇争先恐后开始立项建设污水处理厂。
2004年，26座村镇污水处理厂相继建成后，为保证集中处理设施有效运行，江阴市政府又出台实施了**条激励措施:在大力推进管网建设中，根据铺设500米以下、两公里及两公里以上等接管距离，每削减一个排污口，市财政奖励5万～15万元。这一管网激励措施的出台实施，又将全市村镇的治污投入转到铺设污水管网上来。从2004年下半年以来，各村镇以政府投资为主体，加快了管网铺设进度。
截至2009年8月，江阴市共有污水处理厂27座，设计处理规模37.1万立方米/日，实际处理规模20.77万立方米/日。其中，市区污水处理厂4座，主要处理生活污水，其他23座乡镇污水处理厂均为生活、工业污水混合处理设施。江阴市27家污水设施分别是政府、政企合资、民营投资、村集体投资建设4种模式建成。
优缺点有哪些？
资金配套管网得到落实，但技术水平低，运营主体分散，监管困难
江阴模式的优势主要在于充分调动了各方力量，保证了资金落实。首先，环境治理设施围绕污染物的产生源头而建，责任主体与设施主体相对一致，配套管网得到落实。这让设施在建成之初，就能发挥较好的作用，运营负荷高，使污染物得到有效控制。其次，建设效率高，镇政府作为主导，一部分镇政府自主投资，一部分私人投资，资金落实快，一个县级市就建成近30座污水处理设施。再次，江阴模式调动了各种社会力量对污水设施的投资，许多非专业企业的资金进入了污水处理行业，一定程度上缓解了污水设施建设的资金短缺问题。*后，江阴采用的设施因地制宜，规模小、针对性强、见效快。
但是，江阴模式存在的问题正在越来越多地显现出来。首先，因为缺乏统一规划，设施布局不合理，处理规模偏小，随着产业结构的升级，一些设施面临淘汰。其次，由于由各镇主导建设，设施整体化水平差，运营服务分散，绝大部分运营主体非专业公司，技术水平低，随着环保要求的提高，太湖地区的排放标准面临**的**B向**A提标，大部分设施越来越不能满足环境治理需要。再次，运营主体的分散使政府监管困难，管理成本高。*后，随着水环境要求的进一步提高，设施面临新的整合，但是，以乡镇为核心已经形成的多元化的复杂运营结构，对政府**推进整体治理整合设置了障碍。
流域系统规划型:深圳龙岗
统一规划合理布局管网是短板
深圳市龙岗区在1993年建区，是深圳市*年轻的行政区之一，总面积844.07km2，总人口450万。龙岗区的污水处理设施是从1999年后开始大力建设的，此之前只有布吉河3万立方米/日采用氧化塘工艺的污水处理厂(1993年建成)。
龙岗区的污水处理设施是在深圳市政府统一领导下，全区整体规划、分布实施的。深圳市环保局曾委托中国环境科学院做了龙岗河与坪山河水环境综合整治规划，从流域水环境污染综合整治的角度出发，沿河流建设污水处理厂，并建设截污干管，从入河处拦截污水并进行处理。
区政府统一安排建设和运营招标
龙岗区1999年建设环境设施以来，一直由区财政作为核心责任主体，区政府统一进行污水处理设施的建设和运营招标，区政府与企业签订特许经营协议，并由区财政统一安排污水处理厂的建设费用和运营费用。2007年以后，深圳市政府进一步上收了区政府环境设施规划建设的权限，也上收了污水处理费的收取和使用权限。因此，目前龙岗污水处理设施建设招标工作由深圳市统一进行。
截至2009年年底，深圳市龙岗区已建成8座污水处理厂，处理能力65.5万立方米/日，累计投资7.2亿元，采取BOT、TOT与委托运营3种模式进行市场化运营；在建污水处理厂11座，处理能力为119.5万立方米/日，计划投资23.46亿元，预计到2010年末全区污水处理能力达到185万立方米/日。龙岗区目前共建成污水处理厂配套干管超过91公里，累计投资6.9亿元，在建污水处理厂配套干管298.1公里，计划投资超过22亿元。预计到2010年末，龙岗区将建成配套干管389.52公里。
优缺点有哪些？
运营管理水平高，管网建设滞后
对于龙岗模式而言，存在明显的优势。首先，统一的规划考虑了经济发展、流域协同、水的资源环境特征，实现了污水处理设施的合理布局，利于在总体上协同，从而在长远上可以发挥更好的治理功效。其次，统一规划建设、系统��营招标可提高设施的运营管理水平。龙岗目前的8座污水处理厂以及在建和拟建的12座污水处理厂，虽然有委托运营、BOT、TOT等不同模式，但这20个厂的6个(投资)运营企业都是具有行业经验和品牌的专业公司，服务水平较高。再次，污水处理设施的系统规划、品牌化运营，有利于政府主管部门的监管。龙岗已经建立了专门的污水处理监管体系，并且在2007年对一家运营企业因为违约终止特许经营服务，成为****个公开终止的污水经营退出案例。*后，区政府统一规划建设，也利于运营经费统一筹集和协调。
但是龙岗模式也存在明显的问题，在管网建设方面表现尤为突出。由于这一模式没有充分调动镇政府的积极性，简单依靠区政府，而区财政投资有限，管网全部配套投资缺口较大，使市政工程性质的污水管网建设严重滞后，而污水处理厂的系统优势长期得不到高效发挥。同时，为了在管网缺失的情况下，维持污水处理厂基本运营，许多污水处理厂在旁边的河流中抽取河水。这不仅影响了污水处理厂整体效能的发挥，也造成污水处理厂的进水负荷过低，政府所支付的运营费用并没有发挥应有的去除污染的社会效益。
解读:如何选择建设模式?
江苏省江阴模式是伴随经济发展自然形成的责任分割下放的污染治理设施建设运营模式，此模式很好地调动了各级政府和社会的积极性，能很快完成设施建设任务，快速落实减排任务指标，但是存在**问题，难以实现进一步升级。龙岗模式系统规划，统一招标，科学监管，整体水平高，但是没有调动乡镇**政府的积极性，工程和资金的系统性统筹存在缺口，影响了治污的总体成效。而且龙岗模式达到总体成效所要求的初期资金总量大，简单靠**财政难以完成。
这两种模式作为特征和趋势都有一定的代表性。一部分政府在节能减排的重压之下简单下放责任，正在形成江阴治理模式的特征。一些重点流域和区域则在国家统一推动下，在国家转移支付的带动下，统一规划，过度上移责任和权利，在系统性和持续性上考虑不周，如果国家货币政策和财政政策等宏观经济政策发生大变化，将使前期大量投资在很长一个时期内不能发挥作用。
过去10年，江阴和龙岗是快速经济发展区，也是环境设施的迅速发展区。在减排战略的整体推动之下，国内范围内的县城以上都正在进入环境设施快速发展的轨道。如果模式选择不当，将在国内范围内造成极大的浪费。因此，各地需要综合考虑自己的财税能力和建设体制，科学选择适合自己的建设运营模式。
在建设模式的选择上应考虑以下原则:一是建设模式要与治污责任体系相一致；二是建设模式要与经济水平和地方财税体制相协调，考虑可持续的总体效果；三是无论哪**政府主导，都需要选择专业服务机构进入，以提高服务效率和水平，减低单元成本，同时减低监管成本；四是模式选择要考虑与区域内的环境治理总体要求相一致，以此为基础综合考虑短期压力与长期成效，建议以10年*优为模式选择要点，实现长期与短期效果的协同。
龙岗与江阴两种运营模式比较